노경수(광주대학교 교수)
군민이 소유하고 있는 토지에 건물을 건축하거나 태양광을 설치하는 등 무언가 새롭게 토지의 용도를 변경해서 이용하고자 할 때 행정청으로부터 건축허가를 받거나 개발행위 허가 또는 인가를 먼저 받아야 한다. 각각의 이용 및 개발을 관장하는 관련 법이 따로 있으나, 인허가의 최상위 규제법은 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'(국토계획법)이기 때문이다.
이 법에 따라 토지의 이용이나 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위해 서로 중복되지 않게 크게는 다섯 가지의 용도지역을 군관리계획으로 결정한다. 해남군의 행정구역도 용도지역의 가장 높은 분류인 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 구분돼 지정되어 있다. 도시지역은 해남읍, 화산, 황산, 문내, 북평, 송지 등 면 소재지 일부에 지정되어 있다. 도시지역 내에는 주거, 상업, 공업, 녹지지역으로 더욱 세분된다.
예를 들어 어떤 사람이 군내 토지에 새로운 용도인 농어촌형 민박건물을 짓고자 한다고 가정해 보자. 먼저 할 일은 인허가를 받고자 하는 농어촌형 민박의 법률적 건축물 용도 명칭을 찾아봐야 한다. '건축법 시행령 별표1 용도별 건축물 분류'에서 확인하면 농어촌형 민박건물은 단독주택 중 다가구주택이라는 것을 알 수 있다. 두 번째로 그 토지 지번으로 '토지이용계획확인원'을 인터넷이나 관청에서 발급 또는 열람을 해서 용도지역을 확인한다. 세 번째, 해당 용도지역에서 다가구주택을 허용하는지 알아볼 차례이다. 해남군계획조례 별표1-23에 각 용도지역별 허용과 불허 용도를 열거해 놓았으므로 펜션이 허용되는지를 확인하면 된다.
만약에 해당 용도지역에서 펜션이 허용되지 않는다면 어떻게 해야 할 것인가? 당연히 '국토계획법' 상 허용되는 용도지역으로 변경을 해야 한다. 하지만 이때가 문제이다. 용도지역은 '지역'이므로 하나의 토지를 대상으로 하지 않고 일정 규모 이상을 지정하거나 변경한다. 또한 현재의 용도지역이 무엇이냐에 따라 그 변경방식을 '지구단위계획', '군관리계획', '군기본계획' 등으로 달리한다. 군기본계획의 변경을 수반한다면 상당한 기간이 소요되고 복잡한 절차를 거치게 된다. 군기본계획은 5년마다 수립·변경하므로 그 시점과 일치해야 하고 그 이후에 군관리계획으로 최종 결정이 되어야 비로소 건축허가 절차를 진행할 수 있다.
또 한 가지 방법은 '국토계획법'이 현재의 용도지역에서 펜션 허용 여부를 군계획조례에 위임하고 있다면 이 조례를 변경하여 허용할 수도 있지만, 특혜의 문제가 제기될 수 있기 때문에 부담스러운 수법이다. 따라서 가장 순리적인 접근은 '군기본계획'에서 종합적이고 객관적인 절차를 거쳐서 변경하는 것이 가장 합리적이다.
'군기본계획'은 20년을 내다보는 장기적인 미래상과 발전방향을 제시하는 최상위 법정계획이다. 토지이용, 교통, 주택 등 물리적 환경 외에 인구, 산업, 복지 등 군의 전 분야를 포괄하는 종합계획적 성격을 가지며, 하위계획인 군관리계획에 지침을 제시하는 역할을 한다. 즉 부문별 계획들은 군기본계획에 부합되게 수립하여야 하며, 공간적으로도 정합성을 가져야 한다.
해남군도 2020년에 목표연도 2035년, 목표인구 9만명에 맞춰서 군기본계획을 수립·결정하였다. 하지만 전남도에서 발표한 시군 장래인구 특별추계(2017년)에는 해남군의 2035년 인구가 5만9000명이다. 9만명과 5만9000명의 차이인 3만1000명은 상당히 크게 다가온다. 계획인구 9만명에 소요되는 주거, 상업, 공업 등의 용지면적을 산정하다 보니 개발용지가 과다해서 난개발과 비효율적 이용을 초래할 수 있다.
향후 '해남군기본계획'의 변경에서는 더욱 개성 있고 정체성을 갖는 미래상과 그 실현수단이 짜임새 있게 구성되고, 군민들이 토지를 이용하는데 합리적이고 예측 가능한 가이드 라인이 되기를 바란다.